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对加强青海虫草资源采集管理若干问题的思考

分类:虫草时讯 作者:阳光虫草 评论:0 热度: 1,647 ℃

阳光虫草

曾经在牧区工作并身处一线从事过生态保护工作的自己,不由自主做了一些冷思考。

一、加强虫草采集资源管理的意义

虫草是1999年国家林业局和农业部颁布的《国家重点保护野生植物名录》中列为二级的重点保护野生植物,在我州其主要分布在草原上。国家对虫草实施采集管理有两方面的目的,其一,保护草原。草原在我国经济社会发展和生态环境建设中具有不可替代的重要地位和作用,是我国面积最大的绿色生态屏障,是维系国家生态安全的重要资源,也是牧民赖以生存的基本生产资料。草原是虫草的主要栖身载体,无序甚至掠夺式采挖会对草原造成破坏。多年前的教训和当前生态环境恶化的严峻形势,给我们敲响了必须实施严格采集管理的警钟。其二,保护稀有的野生植物资源--虫草。虫草的生长周期达3年,其极富药用价值和市场价值,近些年来虫草价格一路飙升,即便时有跌落,但也可谓“寸草寸金”。多年前的过度采挖,给冬虫夏草的良性生长造成了不利。虫草对维护草原生态环境,促进草原生态良性循环具有重要作用,虫草资源的可持续和草原生态环境的维护要求我们必须实施虫草采集管理,对虫草采集进行应有的监管和合理的数量控制,防范无节制开发造成资源枯竭和酿成草原生态环境破坏。对青海湖湟鱼(裸鲤)的“封湖禁捕”保护措施很显著。近些年,青海省委省政府生态保护力度强而有力有效,固然牺牲了不少经济利益,但换取了很大的生态成绩,对维护“中华水塔”和“生态屏障”贡献卓著、成绩斐然。

二、实施虫草资源管理的法律根据

法制社会要求政府依法行政,国家实施虫草采集管理有法可依:(一)在保护草原的层面。《草原法》第3条规定:“国家对草原实行科学规划、全面保护、重点建设、合理利用的方针,促进草原的可持续利用和生态、经济、社会的协调发展。” 第17条规定:“国家对草原保护、建设、利用实行统一规划制度。” 第42条规定:“国家实行基本草原制度。下列草原为基本草原,实施严格管理:……(五)作为国家重点野生植物生存环境的草原……。” 第44条规定:“省级以上人民政府应当依法加强对草原珍稀濒危野生植物和种质资源的保护、管理。”第44条规定:“禁止在……生态脆弱区的草原上采挖植物和从事破坏草原植被的其他活动。”《青海省草原承包办法》第10条规定:“发包方有权按照承包合同的规定,对承包方的生产经营活动进行检查、监督”。(二)在保护虫草资源的层面。国务院《野生植物保护条例》第2条规定:“本条例所保护的野生植物,是指原生地天然生长的珍贵植物和原生地天然生长并具有重要经济、科学研究、文化价值的濒危、稀有植物。”第3条规定:“国家对野生植物资源实行加强保护、积极发展、合理利用的方针。” 第14条规定:“野生植物行政主管部门和有关单位对生长受到威胁的国家重点保护野生植物和地方重点保护野生植物应当采取拯救措施,保护或者恢复其生长环境,必要时应当建立繁育基地、种质资源库或者采取迁地保护措施。” 第17条规定:“采集国家重点保护野生植物的单位和个人,必须按照采集证规定的种类、数量、地点、期限和方法进行采集。”

 三、青海草原现状要求加大虫草资源管理

草原野生植物对维护草原生态环境,促进良性循环具有重要作用。我国人均占有草原面积仅为世界平均水平的一半,且主要分布在西部干旱、半干旱地区,生态环境十分脆弱,一旦破坏很难恢复。在草原上乱采滥挖草原野生植物,不仅会加剧草原生态环境的进一步恶化,阻碍草原生态综合治理的进程,而且会直接影响国家生态建设和可持续发展战略目标的实现。

由于地理和自然变迁原因,青海生态系统复杂而又脆弱,生物物种丰富而又易遭破坏。滥采滥挖,不仅使虫夏资源受到严重破坏,直接威胁它的生长、生存,同时还会加快草山退化和沙漠化进程。前些年来,由于大量外来人员涌入青海牧区,或违法违规采挖,或掠夺式采挖,造成我省生态环境极大破坏,草地生态环境急剧恶化,草地退化、沙化、荒漠化范围日趋蔓延,可利用草场面积持续下降,同时,由于生态系统的平衡遭受破坏,生物物种的多样性受到威胁,人类和自然的和谐失衡。“生态立省”是我省经济社会发展的基本方略和出路,“三江源”的生态环境不仅关系我省的经济发展、社会稳定和人民社会水平与质量的提高,而且关乎我国长江黄河中下游地区乃至全国生态环境和经济的可持续发展。“三江源”建设和生态、资源保护政策是国家涉及民生、经济社会发展的工程,是国家落实科学发展观促进农牧民增收和全面建设小康社会的要求。青海生态现状乃至全国的长远发展、长远利益,要求我们必须实施严格的虫草采集管理制度,采取坚决措施遏止滥采滥挖现象,处理好草原保护建设与合理利用、草原生态建设与经济社会发展的关系,促进人与自然的和谐发展,促进草原和野生植物的可持续利用和生态、经济、社会的协调发展。

四、尊重草原承包者虫草资源权益

虫草资源的权属归草原承包者所有,虫草资源采集管理以保护和尊重草原承包者虫草资源使用权和收益权为前提。草原的所有权有两种形态,一种是国家所有,一种是集体所有。《草原法》规定:国家所有的草原可以依法确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用;集体经济组织所有的草原或集体经济组织依法拥有使用权的国家所有的草原,可以由该集体经济组织内部的家庭或联户承包经营。《农村土地承包法》,草地的承包期是三十到五十年;承包方自承包合同生效日起取得承包经营权。根据上述规定,牧民依法享有所承包草场使用、收益的权利,有权自主安排生产经营和处置产品。牧民在承包了草场后,就依法取得了对草场资源的使用权、收益权和自主经营权。虫草是草原上一种野生的植物,属于草场资源的一部分。也就是说,牧民依法享有有所承包草场上的虫草资源使用权、收益权和自主经营权。牧民的虫草资源依承包合同取得,受法律保护,任何组织和个人不得侵犯,虫草资源采集管理以保护和尊重草原承包者虫草资源使用权和收益权为前提。

 五、草原承包者要履行草原保护义务

草原承包户在行使草场资源权利时必须履行的承包方义务——在法律的约束下依照政府规定的或批准的采挖人、采挖方式、采挖量、采挖时间、采挖区域和采挖工具等事项采挖虫草。虫草是一种生长在草原上的特殊再生资源,是一种受国家重点保护的稀有野生植物。草场资源的使用权、收益权和自主经营权虽依法由承包草场的牧民虽享有,但并不意味着牧民可以随意处分或采挖自己草场上的虫草资源。

“国家对草原保护、建设、利用实行统一规划制度。”《草原法》、《青海省草原承包办法》、《民族区域自治法》等规定了草原承包者权利的同时,还规定了其使用草原过程中应当履行、必须遵守以及接受规划和统一管理的义务。《草原法》、《野生植物保护条例》等法律法规对虫草资源的开发、利用做了强制性规定。《野生植物保护条例》规定,国家二级保护野生植物的采集、出售和收购行为必须经省、自治区、直辖市人民政府野生植物行政管理部门或其授权的机构批准; 农业部《甘草和麻黄草采集管理办法》、《农业野生植物保护办法》和国家经贸委《甘草和麻专营和许可正管理办法》也明确规定,对于国家二级保护野生植物的采集必须取得采集证,而其出售及收购活动则必须获得省级政府主管部门或其授权机构的批准并取得许可证;国务院《关于禁止采集和销售发菜,制止烂挖甘草和麻黄草有关问题的通知》规定,对于雪莲、虫草等固沙野生植物的管理,比照国务院关于甘草和麻黄草的规定执行,该通知规定,资源区政府制定野生植物的年度采挖量、适宜采挖面积和相应的采挖量、明确限采和轮采措施、划定禁挖区和封育区等,采集活动必须取得采集证。也就是说,牧民对自己承包草场上的虫草资源也应依法采集,也必须依照规定的或批准的采挖人、采挖方式、采挖时间及采挖区域和采挖量采挖;牧民对自己承包草场上的虫草资源不经批准,不得采挖,更不得私自允许或出让他人采挖;草原承包者之外的第三人在经有关政府部门发放采集证并征得承包人许可后,才可以进入他人草原承包者的草原采集虫草。

六、对违规采挖虫草行为惩处有法可依

《行政许可法》第2条规定:“本法所称行政许可,是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的行为。”虫草资源采集管理规定的实质是行政许可制度,《野生植物保护条例》和《干草和麻黄素采集办法》以及省政府第52号令公布的审批项目中“甘草、麻黄草野生药用植物采集许可”和农业部年度下达的依虫草资源普查制定的“青海省野生植物采集计划”对虫草资源采集许可作了设定。“谁许可,谁监督”。执行虫草采集管理规定是政府主管部门基于行政许可而发生的行政行为,对违反虫草采集管理规定的行为进行处罚是政府主管部门执行法律的具体行政行为。《行政处罚法》第3条规定:“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为,应当给予行政处罚的,依照本法由法律、法规或者规章规定,并由行政机关依照本法规定的程序实施。”

《行政处罚法》对违反行政管理的处罚作了规定:“行政处罚的种类有警告;罚款;没收违法所得、没收非法财物;责令停产停业;暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照;行政拘留;法律、行政法规规定的其他行政处罚。”《草原法》和《野生植物保护条例》对违规采挖虫草和在采挖时破坏草原行为的法律责任作了较具体规定:《野生植物保护条例》规定:“未取得采集证或者未按照采集证的规定采集国家重点保护野生植物的,由野生植物行政主管部门没收所采集的野生植物和违法所得,可以并处违法所得10倍以下的罚款;有采集证的,并可以吊销采集证。”“伪造、倒卖、转让采集证、允许进出口证明书或者有关批准文件、标签的,由野生植物行政主管部门或者工商行政管理部门按照职责分工收缴没收违法所得,可以并处5万元以下的罚款。”“野生植物行政主管部门的工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,依法给予行政处分。”《草原法》规定:“在荒漠、半荒漠和严重退化、沙化、盐碱化、石漠化、水土流失的草原,以及生态脆弱区的草原上采挖植物或者从事破坏草原植被的其他活动的,由省级以上地方人民政府草原行政主管部门依据职权责令停止违法行为,没收非法财物和违法所得,可以并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款;没有违法所得的,可以并处五万元以下的罚款;给草原所有者或者使用者造成损失的,依法承担赔偿责任。”“未经批准或者未按照规定的时间、区域和采挖方式在草原上进行采土、采砂、采石等活动的,由省级人民政府草原行政主管部门责令停止违法行为,限期恢复植被,没收非法财物和违法所得,可以并处违法所得一倍以上二倍以下的罚款;没有违法所得的,可以并处二万元以下的罚款;给草原所有者或者使用者造成损失的,依法承担赔偿责任。”

法官简介

杨海云,青海省高级人民法院法官

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